Еще раз о проекте Закона Украины «О мультимодальных перевозках»

9.07.2018 г. на сайте Министерства инфраструктуры Украины был размещен проект Закона «О мультимодальных перевозках» (далее — ЗУ «О ММП»). Цель этого мероприятия — получение замечаний и предложений по сути содержания этого документа.

С ноября 2017 г. по август 2018 г. Ассоциация «Украинский логистический альянс», Ассоциация международных автоперевозчиков Украины и Ассоциация «УКРВНЕШТРАНС» неоднократно направляли в министерство многочисленные замечания и предложения по данному законопроекту. В частности, в четвертом номере журнала «Транспорт» за 2018 г. была опубликована моя статья, посвященная данному законопроекту, в которой были рассмотрены замечания и предложения Ассоциации «Украинский логистический альянс» к нему, направленные на рассмотрение Мининфраструктуры еще до выхода журнала в печать. С сожалением констатирую, что в новой версии ЗУ «О ММП», размещенной на сайте Мининфраструктуры, они практически не учтены.

В июле т.г. состоялось заседание экспертного совета, на котором в числе других обсуждался и проект ЗУ «О ММП», а на 20.08.2018 г. намечено очередное заседание экспертного совета, посвященное данной теме.

До 8.08.2018 г. — срока окончания процедуры т.н. «общественных слушаний» по проекту ЗУ «О ММП» — Ассоциация «Украинский логистический альянс» совместно с АсМАП Украины направили профильному министру В. Омеляну письмо с пакетом прилагаемых к нему документов по теме проекта ЗУ «О ММП» (см. на сайте Ассоциации «УЛА»).

В письме содержится предложение отозвать указанный законопроект для последующей доработки, поскольку его возможное принятие ВР и вступление в силу с высокой степенью вероятности может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для автоперевозчиков грузов, а также внесет дезорганизацию в мультимодальные перевозки грузов украинского экспорта и импорта, приведет к неоправданному осложнению отношений с зарубежными коллегами-конкурентами.

Среди прилагаемых к письму документов была таблица с комментариями и предложениями по данному законопроекту, аналитическая записка и альтернативная подготовленной министерством редакция проекта Закона «О ММП».

Учитывая все вышеуказанное, в данной статье основное внимание я уделю подготовленной авторами проекта пояснительной записке и лишь отчасти — содержанию последней версии проекта ЗУ «О ММП».

Как следует из информации, размещенной на сайте Мининфраструктуры, программой приоритетных действий правительства Украины на 2018 г. определены основные задания касательно реформирования и развития отрасли. И среди этих заданий — разработка и принятие ключевых законодательных актов, к которым КМУ в т.ч. отнес ЗУ «О ММП». При этом предполагается, что его разработка и последующее принятие будут способствовать упрощению условий «осуществления предпринимательской деятельности по предоставлению услуг автомобильным транспортом».

В связи с этим предлагаю оценить, в какой мере применение положений ЗУ «О ММП» упростит осуществление предпринимательской деятельности с таким на сегодня юридически странным названием. А ведь действительно, ни Гражданский, ни Хозяйственный кодексы Украины (далее — ГКУ и ХКУ соответственно) не содержат такой правовой категории, как «предпринимательская деятельность по предоставлению услуг автотранспортом».

При этом хочется верить, что авторы законопроекта не сводят содержание (идею и смысл) этой разновидности транспортно-экспедиторской деятельности к перевозкам грузов автотранспортом. В связи с этим идея касательно «упрощения условий ведения предпринимательской деятельности автоперевозчиков грузов» как-то не увязывается с намерениями авторов проекта ЗУ «О ММП», размещенного на сайте Мининфраструктуры, переключить часть объемов грузоперевозок с автотранспорта на другие «экологически чистые» виды транспорта. Ведь последнее — и это очевидно — впоследствии приведет к потере (закрытию) бизнеса или снижению объемов у определенной части автоперевозчиков грузов!

Можно было бы предположить, что авторы указанно проекта всего лишь с точностью до наоборот поняли возможную генеральную установку министра инфраструктуры на упрощение условий ведения предпринимательской деятельности именно автоперевозчиками грузов. Но, к сожалению, это не так. Ибо мы имеем полный разнобой мнений уже в случае с определением целей разработки и дальнейшего использования положений ЗУ «О ММП». Поэтому привожу анализ этих мнений.

О целях разработки проекта ЗУ «О ММП»

В преамбуле к проекту ЗУ «О ММП» указывается: «Этот закон определяет правовые и организационные основы ММП грузов и направлен на создание условий для их развития и совершенствования». Одновременно, в п. 3 «Пояснительной записки к проекту…» говорится несколько о другом: «Проект закона ориентирован на усовершенствование законодательного регулирования организационных и правовых основ ММП грузов в Украине, а также на государственную поддержку ММП».

А в п. 2 той же пояснительной записки речь идет уже совсем о другом: "Проектом закона предлагается имплементация Директивы Совета ЕС 92/106 от 7.12.1992 г. «Об установлении других правил для отдельных типов транспортировки товаров между государствами-членами ЕС…» И это действительно соответствует истине: имплементация Директивы 92/106 — главная и единственна цель подготовки проекта ЗУ «О ММП» в Мининфраструктуры (см. ст. 5, 6 и 7 проекта…)!!!

В то же время в п. 210 «Плана приоритетных действий правительства Украины на 2018 год» (утв. расп. КМУ от 28.03.2018 г. № 244) в противоречие со смыслом выше приведенного утверждения в качестве результатов, ожидаемых в связи с имплементацией Директивы 92/106 от 7.12.1992 г., указывается совершенно иное! А именно: «…сохранение дорог и улучшение состояния окружающей природной среды в результате частичной переориентации перевозок грузов с автомобильного на железнодорожный и водный транспорт». Да, уважаемый коллега-читатель, со зрением у Вас все в порядке: в качестве приоритетных действий КМУ планирует «сохранять дороги» именно путем сокращения присутствия на них автоперевозчиков грузов. Т.е. тех субъектов предпринимательской деятельности, для которых, в частности, эти дороги строятся!!! Вот это уж действительно, как сказал бы М. Горбачев, новые видение и мышление!!! А логика какова?!! Вместо немногочисленных простаивающих весовых комплексов — только легковые машины и велосипеды на дорогах. И то, наверное, исключительно двухколесные. Да и экологические проблемы, хотя и незаконным путем, но зато «радикально» решаем.

Т.о., правомерно сделать вывод, что в преамбуле к проекту ЗУ «О ММП» ошибочно, или исходя из каких-то других соображений, приведены цели подготовки данного документа, которые не совпадают с указанными в «Плане приоритетных действий правительства на 2018 год» и в п. 2 "Пояснительной записки к проекту ЗУ «О ММП».

Тогда, из последнего логично вытекают такие вопросы, соображения и выводы:

— Будет ли имплементация Директивы Совета ЕС 92/106 от 7.12.1996 г. способствовать достижению целей предпринимательской деятельности, определенных в ст. 42 ГКУ, таких как достижение экономических и социальных результатов и получение прибыли?

— Соответствует ли содержание Директивы 92/106 уже определенным законодательством и национальными нормативными актами Украины положениям касательно ответственности грузоперевозчиков перед государством и обществом, в т.ч. в части критериев и механизмов обеспечения экологических аспектов.

Убежден, что ответом на приведенные вопросы может быть только следующее.

Имплементация в правовое поле Украины Директивы 92/106 не будет содействовать достижению автоперевозчиками грузов целей своей предпринимательской деятельности. И, прежде всего, потому, что уже сами по себе содержание и цели имплементации Директивы 92/106 с ними не совпадают. Ведь цели разработки самой Директивы 92/106 состояли в решении проблем экологического характера только в связи с обострением проблемы заторов на дорогах, о чем прямо говорится по тексту этого документа! При этом автоперевозчик, как правило, не виновен в возникновении заторов на дорогах и должен решать, прежде всего, свои собственные социально-экономические задачи, стремясь при этом еще и получить прибыль.

В связи с указанным требуют объективной оценки со стороны украинских участников ММП, и в целом участников транспортно-экспедиторской деятельности, следующие принципиальные и по сути исходные для дальнейших рассуждений и выводов соображения.

Курс на интеграцию Украины в ЕС является одним из современных приоритетов украинской внешней экономической политики. Вместе с тем, связанные с этим принципиальные решения государственного уровня и существующие международные обязательства Украины не должны вступать в противоречие с законными экономическими интересами, конституционными и другими юридическими правами национальных производителей продукции и услуг.

В противном случае уже сама по себе идея интеграции Украины в ЕС изначально будет дискредитироваться, и это, как следствие, будет побуждать экспортоориентированных национальных производителей на поиски альтернативных рынков сбыта. Следствием последнего может стать ослабление экономической составляющей и, соответственно, мотивации пребывания страны в ЕС даже в качестве ассоциированного члена. Ведь пока что никто не отменял первоочередность жизненно важных экономических интересов и их важнейшую роль в формировании социально-экономической политики государства. На примере таких разных в своих «экономических весовых категориях» стран, как, например, США, Венгрия и Польша, мы видим, что их лидеры практически всегда в качестве исходного пункта построения своих стратегий избирают экономические интересы своих государств, а, следовательно, интересы национальных производителей.

Поэтому давайте оценим, в какой мере последствия имплементации директивы ЕС в правовое поле Украины отвечают законным экономическим интересам, конституционным и другим юридическим правам украинских производителей, в т.ч. транспортно-экспедиторских услуг, к которым по праву относятся и ММП грузов.

Касательно официальных правовых оснований разработки проекта ЗУ «О ММП»

В п. 1 «Пояснительной записки…» «Основания разработки проекта акта» указано, что проект ЗУ «О ММП» разработан во исполнение Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС и п. 210 Плана приоритетных действий правительства на 2018 г.

Нижеприведенным доказывается ошибочность такого утверждения.

Анализ содержания ст.ст. 136—138 Соглашения об ассоциации Украина—ЕС не содержит ни одного положения и даже отдельных терминов, которые бы относились именно к ММП как к разновидности технологии организации перевозок грузов. Т.о., основной текст Соглашения об ассоциации Украина—ЕС не содержит положений о том, что этот документ может быть юридическим основанием для подготовки проекта закона именно о мультимодальных перевозках.

Поэтому правомерно сделать вывод, что в п. 2 «Пояснительной записки…» авторы законопроекта подают неправдивую информацию касательно Соглашения как правового основания для подготовки данного документа. Другой вопрос, что в приложении ХХХІІ к главе 7 «Транспорт» раздела V «Экономическое сотрудничество» приведена информация касательно Директивы 92/106 от 7.12.1992 г. «Об установлении общих правил для отдельных видов комбинированных (именно и только комбинированных) перевозок грузов между государствами-членами ЕС». 

В соответствии с этой информацией, положения Директивы 92/106 могут быть имплементированы на протяжении 8 лет с даты обретения законной силы Соглашением об ассоциации Украина—ЕС 1.09.2017 г. Т.е., конечной датой имплементации в украинское законодательство Директивы Совета ЕС 92/106 является 31.08.2025 г. Однако в Украине имплементация этой Директивы запланирована уже на первый год действия Соглашения об Ассоциации.

Во исполнение этого международного обязательства Украины была разработана т.н. «дорожная карта». Этим документом предусматривалось, в частности, принятие ВР Украины Закона «О комбинированных перевозках». Именно так: о комбинированных, а не о мультимодальных перевозках.

Т.о., Директива Совета ЕС 92/106 своим содержанием отвечает только теме комбинированных перевозок в аспекте рассмотрения последних как объекта госрегулирования. И только в интересах решения задачи сокращения заторов на автодорогах и связанных с ними экологических проблем. В то же время и в связи с последним следует учитывать оговоренные в ст. 136 Соглашения об ассоциации ограничительные условия взаимного доступа украинских и иностранных автоперевозчиков грузов на рынок услуг Украины, а также других стран-членов ЕС. В этой части имплементация Директивы 92/106 приведет к нарушению положений п. 2 ст. 136 Соглашения об ассоциации. Кроме того, на сегодня Украина не является страной-членом ЕС, на территории и автоперевозчиков которых распространяются положения Директивы 92/106.

Что касается заторов на автодорогах, то, как правило, в Украине они возникают не по вине автоперевозчиков грузов.

Тем не менее, ограничения в доступе на рынок услуг по критерию предельного расстояния перевозок грузов автотранспортом, не имеющему никакого отношения к технологии мультимодальных перевозок, автоперевозчики грузов — с учетом хотя бы огромного экспортного, импортного грузооборота Украины — понесут существенные экономические потери. Ведь речь идет о миллионах тонн экспортных грузов и, наверное, сотнях тысяч тонн грузов импортного направления. Не будучи при этом виновниками и своеобразной первопричиной появления заторов на автодорогах. И это в условиях, когда в Украине и странах ЕС существуют различия в причинах появления заторов на автодорогах.

В Украине — это огромное количество ДТП, часто относительно низкая пропускная способность автодорог и их преимущественно неудовлетворительное состояние. А также организационные несогласованности и другие факторы, которые обусловливают значительные затраты времени на проезд автотранспорта в пунктах пересечения госграницы Украины, на мостах и т.д. 

В то же время в странах ЕС появление заторов на автодорогах преимущественно является следствием высокой транспортной мобильности населения, которая предсказуемо колеблется по дням недели, сезонам года.

И поскольку разнятся причины появления заторов на автодорогах в странах ЕС и в Украине, соответственно и методы по их сокращению должны быть разными. Но, в любом случае, они должны быть правовыми, не нарушающими конституционные и другие законные права украинских автоперевозчиков грузов.

Вышеприведенное свидетельствует о том, что сама по себе Директива Совета ЕС 92/106 не могла быть правовым основанием для разработки в Мининфраструктуры проекта Закона именно о мультимодальных перевозках грузов. А ее досрочная имплементация приведет к негативным последствиям для социально-экономической обстановки в стране и деловых отношений украинских автоперевозчиков грузов с их коллегами-конкурентами из стран-членов ЕС вследствие нарушения Украиной обязательств по ст. 135 Соглашения.

О возможностях отнесения ЗУ «О ММП» к законодательным актам по вопросам экологии и правомерности его отнесения к ключевым законодательным актам Украины, включаемым в План приоритетных действий КМУ на 2018 г.

По результатам детального анализа украинского законодательства по вопросам экологии приходим к следующим общим выводам.

Действующее законодательство Украины по вопросам экологии не содержит обязательств потребителей транспортно-экспедиторских и, в т.ч., перевозочных услуг, предоставляемых автоперевозчиками, отказываться от услуг последних, если параметры максимального расстояния перевозки грузов автотранспортом не соответствуют приведенным в ст. 7 подготовленного в Мининфраструктуры Украины проекта Закона Украины «О мультимодальных перевозках».

В то же время, положения ст. 32 и ст. 33 ЗУ «Об охране природной окружающей среды» устанавливают обязательные для исполнения требования, в т.ч. относительно предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Требования относительно взаимоотношений общества с окружающей средой в Украине формируются и контролируются профессиональными специализированными учреждениями Министерства экологии и природных ресурсов. В т.ч. и путем инструментальных замеров выбросов вредных веществ с учетом их химического состава и источников происхождения.

На грузовом автотранспорте таким источником выбросов вредных веществ является, прежде всего, двигатель автомобиля. На сегодня уровень соответствия автомобильных двигателей оценивается по их категорированию согласно международным экологическим требованиям.

14.07.2017 г. в Украине вступил в силу Закон № 5624 о поэтапном внедрении международных экологических требований к транспортным средствам. Документ предусматривает перенесение срока введения стандарта экологической безопасности Евро-6 с 1.01.2018 г. на 1.01.2020 г. Т.е. на август 2018 г. действует стандарт Евро-5. И если у автоперевозчика есть в эксплуатации автомобиль с двигателем этой категории «экологической чистоты», то он может перевозить грузы заказчиков услуг на любые расстояния, согласованные по тексту договора с последним, и независимо от вида организации и расстояния перевозок. Т.е. такой автоперевозчик может быть одним из участников комбинированных перевозок грузов как подвида мультимодальных перевозок. Ведь расстояние перевозок грузов не является экологическим параметром или категорией!!!

И, поэтому, соблюдение автоперевозчиком грузов действующих на сегодня в Украине законодательных требований является обязательным и достаточным для того, чтобы перевозчик-собственник транспортного средства получил лицензию на осуществление международных перевозок грузов, принимал участие в конкурсах на получение разрешений ЕКМТ при соответствии экологическим требованиям к автомобилям, действующим в странах, по территории которых им осуществляются перевозки грузов.

Автомобили, на которых установлены двигатели внутреннего сгорания, всегда и в разной мере загрязняют окружающую среду. И уровень этого загрязнения принципиально не зависит от того, какой вид перевозок выполняется во время движения, технологических остановок и маневрирования автомобиля: в т.ч. и от того, выполняются ли в каждом отдельном заказе клиента мультимодальные или какие-либо еще перевозки грузов.

Т.о., каждая мультимодальная перевозка грузов, участие в которой принимает автоперевозчик, сама по себе не содержит каких-либо особенностей касательно экологических требований государства или клиента-заказчика услуг вида ММП. Поэтому правомерным будет вывод о том, что разнообразные потенциально богатые, научно обоснованные, соответствующие современному уровню достижений научно-технического прогресса в транспортном машиностроении уже существующие в Украине нормы правового регулирования вопросов защиты окружающей среды от вредного воздействия на нее автотранспорта не требуют их содержательного пополнения.

Более подробный анализ экологического законодательства Украины (5 законов) приведен в документе «Аналитическая записка…», размещенном на сайте ассоциации «УЛА».

В пояснительной записке к проекту ЗУ «О ММП» этот документ причислен к ключевым законодательным актам, которые ВР следует принять в первоочередном порядке. В определенном смысле это верно. Однако совсем не в том, на котором настаивают авторы проекта. Но на фоне катастрофической в своих последствиях деиндустриализации страны, которая действительно масштабно — а формально позитивно! — повлияла на состояние экологии страны, мизерные на сегодня объемы ММП просто «потеряются» в отчетах о позитивном «экономическом» эффекте имплементации директивы 92/106 в своем еще более статистически малозаметном эффекте. Ведь, к тому же, комбинированные перевозки — это лишь какая-то часть от общего объема ММП. Да и в любом случае, это «мероприятие» — частичное переключение перевозок грузов с автотранспорта на экологически «более чистые» виды транспорта — может быть лишь частью комплексной национальной экологической программы радикального улучшения экологической ситуации в стране. Но такая программа еще не скоро «увидит свет».

Ведь «смысловыми пунктами» этой программы даже на сегодня в принципе не могут стать:

— колоссальный по объемам ввоз в страну «автостарья» под «евробляхами»;

— специфически украинские технологии производства автомобильного топлива из низкосортного сырья;

— тотальная коррупция в стране, минимизирующая эффективность применения норм национального законодательства в области экологии;

— нередко варварская эксплуатация природных ресурсов и их переработка, игнорирующие положения экологии как науки;

— неудовлетворительное техническое состояние значительной части автодорог страны;

— хронический экономический кризис и, как одно из его следствий, низкая инвестиционная привлекательность государственных экологических программ в сочетании с фактами безответственного отношения к вопросам экологии со стороны отдельных представителей частного бизнеса.

Устранение указанных реалий и обстоятельств сегодняшней жизни страны несомненно послужили бы предпосылкой и основой радикального улучшения экологической ситуации. И уже на этом фоне, возможно, совсем по-другому оценивалась бы острота проблемы снижения негативного влияния грузового автотранспорта на окружающую среду за счет имплементации Директивы 92/106. Ее решение осуществлялось бы в русле создания условий для неукоснительного выполнения теми же автоперевозчиками грузов требований и решений органов исполнительной и судебной власти, основанных на современных достижениях научно-технического прогресса в областях автомобилестроения, логистики, организации дорожного движения, с уважением и соблюдением конституционных и других законных прав перевозчиков грузов как граждан Украины.

В свете вышеизложенного, будущий ЗУ «О ММП» в принципе не может быть ключевым законодательным актом именно в области экологии. И, как следствие, ему не место в Плане приоритетных действий правительства Украины на 2018 г.

В то же время, у будущего закона о ММП может быть достойное его содержанию место в области т.н. транспортного права. Ведь основная производственная ценность этого закона проявится в том, что он может стать одной из правовых основ практической реализации концепций интегрированной логистики и «точно в срок» стратегии комплексного транспортно-экспедиторского обслуживания клиентуры.

Ведь уже в самой своей сути организации ММП, с одной стороны, формируют клиенториентированный подход к производству именно комплексных транспортно-экспедиторских услуг, а с другой стороны, побуждают производителей отдельных видов этих услуг объединяться в «ситуативные технологические группы» сообразно содержанию каждого отдельного заказа клиента.

Поэтому появление запроса на подготовку проекта ЗУ «О ММП» следует рассматривать как следствие необходимости подготовки адекватного ответа на актуальные запросы рынка услуг. Суть этого запроса можно выразить еще и так: современному бездефицитному рынку во все большей степени требуются комплексные в своем товарном содержании, качественные в аспектах соответствия договорным обязательствам производителей, конкурентоспособные в ценовом отношении услуги. Услуги, производство и реализация которых позволяли бы украинским участникам транспортно-экспедиторской деятельности в добросовестной конкуренции, и в соответствии с рыночным спросом, решать свои социально-экономические задачи и получать прибыль.

По большому счету, будущий украинский закон о ММП должен в своем содержании отразить главное: как применять в ММП тематически соответствующие и профессионально-профильные положения ГКУ и ХКУ, других законов Украины, особенности организации ММП в условиях свободного и открытого рынка услуг, принципы добросовестной рыночной конкуренции, статус служебной информации и требования к ее использованию, вопросы использования участниками ММП в их взаимоотношениях свободно конвертируемой валюты и особенности договорно-правовых отношений, вопросы экономической безопасности и международного сотрудничества и т.д. 

О профессиональных и других требованиях к потенциальным разработчикам проектов украинских нормативно-правовых (регуляторных) актов

Поэтому каждый, кто приступает к работе по подготовке проекта украинского нормативно-правового акта в области хозяйственной деятельности, должен осознавать, что это не область для словоблудия или «свободного мыслеизлияния».

И, в частности, при этом следует учесть следующие незыблемые обстоятельства. Любой закон из области т.н. «транспортного права» в правовых категориях ст. 4 ГКУ является т.н. «другим законом» со всеми вытекающими отсюда следствиями и обязательствами субъектов нормотворчества.

Касательно последнего: никакое положение т.н. другого закона не должно противоречить (конфликтовать) с положениями ГКУ.

Далее, основным законодательным актом Украины, который дает правомерные расширенные толкования либо дополнения к положениям ГКУ является Хозяйственный кодекс Украины (далее — ХКУ). Так же, как и в упомянутом выше случае с ГКУ, никакое положение проекта любого закона из области т.н. «транспортного права» не может противоречить отдельным положениям, или их смысловым группам, из ХКУ.

Кроме того, в обоих из упомянутых случаев авторы проекта нового закона из области т.н. «транспортного права» должны сразу определиться с позиционированием в правовом поле Украины «действующих лиц» проекта закона — как субъектов определенного вида хозяйственной деятельности. Которая, в свою очередь, возможно, будет объектом государственного регулирования.

И последнее из того, что должно быть учтено авторами проекта Закона «О ММП». Перевозочная деятельность, как уже давно предусмотренная положениями ГКУ и ХКУ разновидность хозяйственной деятельности, подлежит правовому регулированию со стороны государства Украина.

Кроме того, в определенных случаях — когда сторонами договора перевозки груза являются экспедитор и перевозчик — перевозчик рассматривается еще и как участник транспортно-экспедиторской деятельности (см. ст. 1 Закона Украины «О транспортно-экспедиторской деятельности»).

Т.о., уже минимум 14 лет, прошедших с момента вступления в силу положений Закона Украины «О транспортно-экспедиторской деятельности», любые перевозки являются в том или ином содержании объектами государственной регуляторной политики. В силу последнего, при разработке проектных положений ЗУ «О ММП» его авторы должны были учесть в них требования положений действующего в Украине уже 15 лет Закона «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».

И, в частности, положения его ст.ст. 4—9…

Тем не менее, в случае с рассматриваемым проектом ЗУ «О ММП» его ключевые действующие лица и исполнители — операторы ММП — юридически позиционируются по сути как новый, не предусмотренный положениями ГКУ и ХКУ, субъект хозяйственной и, в т.ч., транспортно-экспедиторской деятельности. И даже хуже того: авторы проекта закона ошибочно и неправомерно оставляют без внимания, практически игнорируют экспедиторскую составляющую хозяйственной деятельности оператора ММП, по сути самую главную. Поэтому не случайно, что они приходят, хотя и в неявном виде — если исходить из текста проекта закона — к такому по сути софистическому выводу: оператор ММП — перевозчик, который принял на себя обязанности этого самого перевозчика до начала ММП. И получился своеобразный «перевозчик в квадрате».

А как же понимать иначе тот факт, что в заключительных положениях проекта ЗУ «О ММП» его авторы предлагают внести изменения в положения ГКУ и ХКУ, касающиеся только перевозок грузов. Поэтому что-то тут не в порядке с интерпретацией авторами проекта ЗУ особенностей процессов выполнения ММП как разновидности технологий и договорно-правовых обязательств таких участников транспортно-экспедиторской деятельности, как экспедитор и перевозчик.

Раздумывая о том, почему так получилось, в этом случае я ради объективности сознательно абстрагировался от варианта фактически имеющей место жесткой ориентации авторов проекта ЗУ только на достижении цели имплементации в 2018 г. Директивы ЕС 92/106.

И в результате пришел к следующим выводам.

  1. Работая над проектом ЗУ «О ММП», его авторы не учли, что документ такого статуса и содержания, положения которого придется использовать в договорно-правовых отношениях с иностранными партнерами, не может иметь никаких «ярко выраженных национальных особенностей». В т.ч. они должны были учесть, что в передовой мировой практике уже давно сложились определенные стандарты и подходы к осуществлению ММП.

В частности, авторитетная международная организация FIATA рассматривает оператора ММП как экспедитора, который дополнительно к своим основным профессиональным обязательствам принял на себя еще и обязательства перевозчика.

Кроме того, FIATA разработала форму единого провозного документа — «коносамента» и в своей части содействует успешному его использованию: см. документ «Стандартные условия 1992 г., регулирующие мультимодальный транспортный коносамент».

Не стояла в стороне от проблем ММП в последние почти 40 лет и такая авторитетная международная организация, как ООН. Под ее покровительством и при ее содействии были подготовлены две международные Конвенции: Конвенция 1980 г. о смешанных перевозках грузов и т.н. Роттердамская Конвенция 2009 г., содержательно посвященная вопросам мультимодальных перевозок с участием морского транспорта.

Можно конечно говорить, что Украина на сегодня не подписала и не присоединилась к этим Конвенциям. Но это, скорее, упущение ответственных за решение таких вопросов украинских государственных чиновников, а не признак того, что упомянутые Конвенции в своем содержании недостаточно профессионально подготовлены. В отношении последнего следует отметить, что, например, США подписали и присоединились ко всем ныне открытым для подписания Конвенциям подобного рода.

Как следствие, игнорирование международного опыта в вопросах нормативного регулирования авторами проекта ЗУ «О ММП», в его содержании «не чувствуется присутствия» такого важного международного документа, как «Правила ЮНКТАД/ІСС для документов смешанных перевозок» (ЮНКТАД — одна из организаций ООН, предметом деятельности которой являются вопросы регулирования международной торговли и развития; ІСС — международная торговая палата).

Как один из результатов: статья шестая проекта ЗУ «О ММП» — «Документ мультимодальной перевозки» «выписана» в стиле студенческой курсовой работы — без ее привязки к уже международно-признанным формам этого документа.

  1. По разным причинам авторы проекта рассматривали свою задачу в отрыве от других, содержательно тесно взаимосвязанных с ним задач. К числу указанных я бы отнес проектирование положений закона не в соответствии с положениями таких основополагающих правовых актов, как ГКУ, ХКУ, ЗУ «О транспортно-экспедиторской деятельности», ЗУ «Об основах государственной политики в сфере хозяйственной деятельности». Авторы проекта ЗУ «О ММП» оставили «на потом» решение такого принципиально важного вопроса, как подготовка национального нормативного документа «Правила осуществления транспортно-экспедиторской деятельности», важной содержательной частью которого должно стать освещение вопроса разнообразных особенностей осуществления ММП.

Кроме того, с положениями проекта ЗУ «О ММП» и упомянутых «Правил…» должны быть согласованы положения законов Украины об автотранспорте, о внутреннем водном транспорте, о железнодорожном транспорте. А все они вместе должны стать одной из предпосылок и первоисточниками подготовки новой редакции закона о транспортно-экспедиторской деятельности.

Помимо указанного, подготовка проекта ЗУ «О ММП» должна сопровождаться, идти параллельно во времени с разработкой типовой договорно-правовой документации: как общей для всех видов транспортно-экспедиторской деятельности, так и для ММП.

Не бесполезными при оценке жизнеспособности положений ЗУ «О ММП» могли бы стать проектные документы под общим названием «Варианты типовых технологий выполнения ММП». И в связи с последним будет уместной следующая аналогия.

У профессиональных военных существует эффективная форма отработки и проверки на жизнеспособность и реалистичность замыслов на проведение операций, их детализации в планах взаимодействия участвующих сторон, проверки подготовленности и эффективности взаимодействия подразделений служб и командного состава. Называется все это командно-штабные учения (КШУ).

Вот и разработчикам проекта ЗУ «О ММП» следовало бы дойти до такой глубины понимания и комплексности восприятия ММП как многофакторного, «командного» (ситуативно-группового) процесса ММП, которые позволили бы провести подобное упомянутым КШУ «контрольное мероприятие».

Уверен, на сегодня, с учетом состояния проекта Закона «О ММП» на август 2018 г., из этого ничего не выйдет.

Не верите? Тогда отдайте текст проекта закона группе самых профессионально продвинутых украинских перевозчиков и экспедиторов. Попросите их на его основе «промоделировать», или попытаться фактически выполнить, реальный заказ клиента на ММП для таких, к примеру, его вариантов:

— автоперевозчик—морской перевозчик—ж/д перевозчик;

— автоперевозчик—морской перевозчик—автоперевозчик;

— ж/д перевозчик—морской перевозчик—автоперевозчик;

— автоперевозчик—ж/д перевозчик.

Уверен, сегодня из этого ничего не получится. Почему? Прочитайте еще раз вышеизложенные соображения и доказательства касательно смыслового несовершенства проекта Закона «О ММП». А в целом в своем нынешнем содержании проект ЗУ «О ММП» нежизнеспособен. Ведь на основании его положений оператору ММП и его партнерам по сделке с клиентом невозможно определить нормативно-правовые рамки и содержание их хозяйственной деятельности. А по причине отсутствия правил транспортно-экспедиторской деятельности, учитывающих особенности выполнения ММП, будет весьма затруднительно предпринимать какие-либо оперативные действия по организации ММП только на основании положений ЗУ «О ММП».

Такой проект ЗУ, наверное, даст возможность Мининфраструктуры успешно отчитаться о выполнении п. 210 Плана приоритетных действий КМУ на 2018 г.

Но это ли главное в нынешней, достаточно сложной социально-экономической обстановке? В обстановке, когда для каждого профессионально-компетентного, не равнодушного к судьбе своей родины, ее народа специалиста главным в его работе должен стать принцип «не навреди»!

А в области транспортно-экспедиторской деятельности, к которой по праву относится ММП, нужно еще и обдумывать и принимать решения по вопросам клиенториентированности, конкурентоспособности, технологического совершенства логистического сервиса, деловой этики, создания логистических систем общего пользования. И, наконец, построение цивилизованного в правовых аспектах, технологически современного, экономически привлекательного и приемлемо безопасного рынка ММП. Какую конкретно роль призван, по мнению авторов проекта ЗУ «О ММП», сыграть этот концептуальный акт в решении этих задач?

Объем одной журнальной статьи не позволяет в полном объеме изложить ее тему. Поэтому ее вторая часть будет опубликована в следующем номере журнала «Транспорт». Тем не менее, уже в свете изложенного выше в этой части статьи, наверное, логичным смотрится совместное решение президентов ассоциации «Украинский логистический альянс» и АсМАП Украины об обращении к министру инфраструктуры В. Омеляну с просьбой срочно отозвать разработанный в этом министерстве проект ЗУ «О ММП» на доработку. А 20 августа, в ходе организуемого Мининфраструктуры круглого стола, станет ясно, будет ли удовлетворена эта просьба руководителей двух упомянутых ассоциаций. Удовлетворена с учетом того, что ими была предложена возможность получения конкретной и бескорыстной помощи сотрудникам министерства в подготовке проекта этого нужного участникам транспортно-экспедиторской деятельности закона.

Автор: зам. генерального директора Ассоциации «Украинский логистический альянс» ЧУЕВ Алексей



Напишите Ваш комментарий

Необходимо войти, чтобы писать комментарии.

СВЕЖИЙ НОМЕР!
№8 (1019) АВГУСТ 2018

В рекламных целях предлагаем ознакомиться со свежим выпуском журнала "Транспорт"

Читать онлайн
ЛЕНТА НОВОСТЕЙ
© 2008—2017 Журнал «Транспорт». Все права защищены.
Использование информации, содержащейся на страницах издания только по письменному разрешению с редакцией. Ссылка на источник обязательна.
02140, г. Киев, ул. Гмыри Бориса, д. 1Б/6, кв. 167.
Тел: +38 (044) 503-63-73.
Главный редактор: Хрусталева Виктория.
Подписной индекс ГП «ПРЕССА» — 21802.